供熱基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)：破解集中供熱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目困境的 核心工具與實(shí)施路徑

李冰 章利東

在當(dāng)前公共服務(wù)市場(chǎng)化改革與嚴(yán)控地方政府債務(wù)的背景下，集中供熱領(lǐng)域的市場(chǎng)化項(xiàng)目普遍推行“使用者付費(fèi)、自負(fù)盈虧”的特許經(jīng)營(yíng)模式。然而，該模式在實(shí)踐中面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：項(xiàng)目前期投資規(guī)模大、熱價(jià)調(diào)整滯后、系統(tǒng)整合成本高，在“零財(cái)政補(bǔ)助”政策剛性約束下，多數(shù)項(xiàng)目陷入財(cái)務(wù)不可持續(xù)困境。破解這一難題，亟需尋找既符合政策要求，又能有效彌補(bǔ)項(xiàng)目收益缺口的市場(chǎng)化工具。供熱基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“配套費(fèi)”）正是以此為背景凸顯其關(guān)鍵作用。本文系統(tǒng)闡述配套費(fèi)的政策合規(guī)性、核心功能與實(shí)施路徑，論證其作為重要政策工具在保障特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目健康運(yùn)行中的重要作用。

一、 配套費(fèi)使用的政策合規(guī)性

供熱基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)不屬于一般行政事業(yè)性收費(fèi)，而是依據(jù)《政府性基金管理暫行辦法》設(shè)立的政府性基金，具有“受益者付費(fèi)”和“?？顚Ｓ?rdquo;的典型特征。通常由新增建筑的建設(shè)單位在報(bào)建時(shí)繳納，收入全額納入地方財(cái)政預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，專項(xiàng)用于規(guī)劃紅線外至用戶入戶端口之間的供熱管道、換熱站等配套設(shè)施建設(shè)。這一制度安排，使其可以在政策框架內(nèi)帶來合規(guī)、穩(wěn)定、定向的現(xiàn)金流，成為了連接城市發(fā)展增量與供熱基礎(chǔ)設(shè)施投資的天然橋梁。

二、 集中供熱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)困境與政策約束

《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》明確要求PPP項(xiàng)目“聚焦使用者付費(fèi)”，且“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本”。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（2024修訂）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“不得通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率等方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)成本”。在此政策約束下，集中供熱特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目普遍面臨以下困境：

1.前期投資回收壓力大，現(xiàn)金流長(zhǎng)期失衡：項(xiàng)目核心設(shè)施投資巨大，而依賴政府定價(jià)的采暖費(fèi)收入在運(yùn)營(yíng)初期因用戶發(fā)展緩慢而嚴(yán)重不足，難以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本，導(dǎo)致現(xiàn)金流持續(xù)承壓。

2.運(yùn)營(yíng)期收益穩(wěn)定性差，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱：主要運(yùn)營(yíng)成本（如燃煤、燃?xì)猓┩耆袌?chǎng)化波動(dòng)，而熱價(jià)調(diào)整程序復(fù)雜、周期長(zhǎng)，形成“成本上升快、熱價(jià)調(diào)整慢”的收益擠壓效應(yīng)，項(xiàng)目收益波動(dòng)劇烈。

3.項(xiàng)目可融資性不足，落地推進(jìn)困難：金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目還款能力的評(píng)估高度依賴穩(wěn)定現(xiàn)金流預(yù)期。僅憑單一且受價(jià)格管制的采暖費(fèi)收入，往往難以滿足風(fēng)控要求，導(dǎo)致融資難、融資成本高。

4.系統(tǒng)整合動(dòng)力不足，政策目標(biāo)落地受阻：淘汰分散燃煤鍋爐、改造老舊管網(wǎng)等具有顯著社會(huì)效益的系統(tǒng)優(yōu)化工程，因投資回收慢而缺乏市場(chǎng)投資動(dòng)力，制約了節(jié)能降碳等政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、 配套費(fèi)在支持特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中的核心功能

配套費(fèi)通過其制度設(shè)計(jì)，能夠有針對(duì)性地緩解上述困境，并發(fā)揮以下四大核心功能的作用：

1.彌補(bǔ)前期投資缺口，改善現(xiàn)金流結(jié)構(gòu)：配套費(fèi)與新建建筑面積直接掛鉤，可在項(xiàng)目開發(fā)前期形成可觀的現(xiàn)金流入。例如，根據(jù)《甘肅省發(fā)展和改革委員會(huì) 甘肅省財(cái)政廳關(guān)于酒泉市城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（甘發(fā)改服務(wù)〔2015〕971號(hào)），按每平方米39.2元的標(biāo)準(zhǔn)，若運(yùn)營(yíng)期首年有100萬平方米的新增供熱面積接入，即可獲得約3920萬元的配套費(fèi)資金。該資金規(guī)模通常遠(yuǎn)超同期的采暖費(fèi)收入，能極大改善項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期的現(xiàn)金流狀況，縮短投資回收期。

2.增強(qiáng)收益穩(wěn)定性，提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力：配套費(fèi)支付主體明確（建設(shè)單位）、支付時(shí)點(diǎn)確定（與報(bào)建手續(xù)強(qiáng)制掛鉤），資金到位的確定性和時(shí)效性優(yōu)于面向終端用戶收取的采暖費(fèi)。例如，《咸寧市中心城區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定，建設(shè)單位未按規(guī)定繳清配套費(fèi)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門不予核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。這種強(qiáng)制征收機(jī)制保障了資金的足額及時(shí)到位。配套費(fèi)與采暖費(fèi)共同構(gòu)成項(xiàng)目雙重收入來源，當(dāng)燃料成本上漲導(dǎo)致采暖費(fèi)收益下降時(shí)，配套費(fèi)可發(fā)揮收入平滑作用，提升項(xiàng)目收益可預(yù)期性。

3.強(qiáng)化項(xiàng)目信用支持，提升融資可行性：納入財(cái)政預(yù)算管理的配套費(fèi)收益權(quán)，為項(xiàng)目提供了政府性基金層面的信用支持。將其與采暖費(fèi)收益權(quán)相結(jié)合，可形成更優(yōu)質(zhì)的可質(zhì)押資產(chǎn)組合，增強(qiáng)項(xiàng)目對(duì)商業(yè)銀行及政策性金融機(jī)構(gòu)的吸引力，有助于降低項(xiàng)目融資成本。

4.支持系統(tǒng)改造投入，促進(jìn)綠色低碳發(fā)展：配套費(fèi)可定向用于老舊管網(wǎng)改造、供熱管網(wǎng)整合、清潔能源接入等工程，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益統(tǒng)一。例如，某集中供熱項(xiàng)目利用配套費(fèi)改造老舊管網(wǎng)21.65公里，淘汰12臺(tái)分散燃煤鍋爐，使熱損耗率從23%降至11%，每年減少煙塵排放約1200噸。這實(shí)質(zhì)是將城市發(fā)展帶來的增量資金，用于存量系統(tǒng)提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗、減排與提升管網(wǎng)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性的多重目標(biāo)，促進(jìn)企業(yè)效益與社會(huì)公共利益協(xié)同發(fā)展。

四、配套費(fèi)機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵設(shè)計(jì)

為確保配套費(fèi)機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用，需進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)周密的制度設(shè)計(jì)：

1.堅(jiān)守合規(guī)底線，杜絕變相負(fù)債：嚴(yán)格遵守《政府性基金管理暫行辦法》等規(guī)定，實(shí)行“收支兩條線”管理。在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確界定配套費(fèi)為“專項(xiàng)用于指定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非稅收入”，區(qū)分其與財(cái)政補(bǔ)貼、固定回報(bào)承諾的本質(zhì)區(qū)別，杜絕任何可能形成政府隱性債務(wù)的條款。

2.強(qiáng)化績(jī)效掛鉤，落實(shí)按效付費(fèi)：將配套費(fèi)撥付與項(xiàng)目公司提供的公共服務(wù)績(jī)效強(qiáng)制掛鉤。建立涵蓋供熱溫度達(dá)標(biāo)率、投訴處理及時(shí)率、安全事故率、系統(tǒng)能效等多維度的績(jī)效考核體系，并將考核結(jié)果與當(dāng)期支付金額直接掛鉤，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制。

3.實(shí)施動(dòng)態(tài)資金匹配，實(shí)現(xiàn)全周期平衡：配套費(fèi)的撥付節(jié)奏應(yīng)與供熱面積實(shí)際增長(zhǎng)相匹配，既保障建設(shè)期資金需求，又避免運(yùn)營(yíng)后期收益過剩，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全生命周期的收益動(dòng)態(tài)平衡。

4.實(shí)施透明監(jiān)管，保障公共利益：配套費(fèi)的征收、管理、使用全流程信息應(yīng)依法公開，接受財(cái)政、審計(jì)、行業(yè)主管部門及社會(huì)公眾監(jiān)督。定期公開收入、撥付、工程進(jìn)展及績(jī)效考評(píng)結(jié)果，確保資金在陽光下運(yùn)行。

結(jié)語

在嚴(yán)控財(cái)政補(bǔ)助、聚焦使用者付費(fèi)的新政策框架下，來自政府性基金的供熱基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)（本質(zhì)上是供熱使用者付費(fèi)）如果能在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中合理安排使用，將可以為供熱市場(chǎng)化項(xiàng)目的發(fā)展提供關(guān)鍵的市場(chǎng)化、制度化解決方案。通過合理的制度設(shè)計(jì)，能夠合法合規(guī)地將城市發(fā)展前端收益，轉(zhuǎn)化為支持供熱基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)資金來源。通過充分發(fā)揮其補(bǔ)償投資、穩(wěn)定收益、增強(qiáng)信用、推動(dòng)轉(zhuǎn)型的核心功能，并輔以合規(guī)管理、績(jī)效掛鉤、透明運(yùn)作、動(dòng)態(tài)調(diào)整的機(jī)制保障，配套費(fèi)可有效緩解“無補(bǔ)助”特許經(jīng)營(yíng)模式下的核心矛盾，為社會(huì)資本參與、公共服務(wù)提質(zhì)增效、城市能源系統(tǒng)綠色低碳轉(zhuǎn)型，提供一條清晰可行的實(shí)踐路徑。未來，深化配套費(fèi)工具的應(yīng)用與創(chuàng)新，對(duì)推動(dòng)更多公用事業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革具有重要的參考意義。